Des mesures antiterroristes nuisent à des organismes musulmans au Canada

OTTAWA — Les mesures strictes visant à prévenir le financement du terrorisme poussent des associations caritatives musulmanes du Canada à retirer leur aide humanitaire dans des pays dans le besoin, tels que la Syrie et le Yémen, met en garde une nouvelle étude. Ces organismes craignent de perdre l'accès aux services bancaires s'ils poursuivent leurs activités dans ces pays.

Cette étude, réalisée par Anver Emon, un professeur de droit et d’histoire à l’Université de Toronto, formule une dizaine de recommandations à l’intention de divers organismes fédéraux, afin d’aider les associations caritatives et d'autres organisations à but non lucratif à fournir une aide à l’étranger sans craindre de répercussions.

Le traitement réservé aux associations caritatives musulmanes fait l’objet d’une attention particulière depuis quelques années. Certains affirment qu’elles ont été injustement prises pour cible dans la lutte contre le financement du terrorisme.

Un rapport de l'Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement publié en octobre avait constaté un «manque de rigueur» dans la manière dont l’Agence du revenu du Canada (ARC) sélectionne les organisations caritatives à soumettre à des contrôles fiscaux pour des raisons liées au terrorisme. Le rapport indique que ce processus comporte des risques de partialité et de discrimination.

Le Pr Emon, déjà coauteur d’un rapport influent publié en 2021 sur les contrôles fiscaux des associations caritatives musulmanes, porte un regard plus large sur les mesures de lutte contre le financement du terrorisme et le régime de sanctions du Canada dans cette dernière étude.

L’étude de l'Université de Toronto et de l'Institut des études islamiques reconnaît que ces mécanismes visent à protéger l’intégrité du système financier, à empêcher son utilisation abusive par des criminels ou des organisations terroristes et à respecter les obligations internationales du Canada en tant que membre du Groupe d’action financière, qui établit des normes mondiales.

Le document souligne toutefois que ces mesures et ces outils entraînent également des conséquences imprévues.

Les associations caritatives musulmanes sont particulièrement vulnérables, car elles s’engagent à fournir une aide humanitaire à des régions durement touchées que le Canada considère également comme présentant un risque élevé de financement du terrorisme, précise l’étude.

Parmi ces conséquences figure un phénomène connu sous le nom de «réduction des risques financiers» — lorsque les banques et autres institutions financières coupent l’accès à leurs services à leurs clients — et la «réduction des risques humanitaires», où les organisations à but non lucratif réduisent ou mettent fin à leurs engagements humanitaires par crainte d’enfreindre les mesures antiterroristes ou les sanctions.

L’étude indique qu’en raison du déséquilibre des pouvoirs entre les institutions financières et leurs clients, les contrats de service sont généralement rédigés de manière à maximiser le pouvoir discrétionnaire de l’institution, lui conférant ainsi une large autorité pour mettre fin à la prestation de services.

«Dans la pratique, cela peut signifier qu’elles clôturent le compte d’un client avec un préavis limité et sans en divulguer la raison. Les clients doivent retirer leurs fonds dans un délai déterminé, après quoi l’institution cesse de fournir ses services», explique l’étude.

«Une fois ainsi “exclues pour cause de risque”, les organisations canadiennes — y compris les organismes de bienfaisance enregistrés en règle auprès de l’ARC — perdent l’accès à des services financiers essentiels et ne peuvent plus répondre à leurs besoins opérationnels.»

Une exception dans le Code criminel

L’étude du Pr Emon souligne que lorsque les talibans ont repris le contrôle de l’Afghanistan en 2021, les organismes caritatifs canadiens opérant dans le pays se sont soudainement retrouvés confrontés à un risque de responsabilité pénale, car les fonds humanitaires susceptibles de profiter indirectement aux talibans pouvaient également être considérés comme un soutien à une entité terroriste répertoriée.

En 2023, le Canada a modifié le Code criminel afin d’autoriser la fourniture d’une aide humanitaire de base lorsque des efforts raisonnables sont déployés pour minimiser tout avantage pouvant profiter à des groupes terroristes. Les projets de développement s’inscrivant dans des délais plus longs et poursuivant des objectifs plus larges sont soumis à un régime d’autorisation distinct géré par Sécurité publique Canada.

Les organisations caritatives fournissant une aide humanitaire dans des juridictions considérées comme présentant un risque élevé de financement du terrorisme peuvent invoquer l’exception humanitaire du Code criminel pour éviter toute responsabilité, indique l’étude.

«Toutefois, la portée de l’aide “humanitaire” au titre de cette exception reste floue, ce qui laisse les dirigeants et les défenseurs (des organisations à but non lucratif) dans l’incertitude quant au moment où une aide supplémentaire déclencherait le régime d’autorisation de Sécurité publique Canada», précise-t-elle.

Cette ambiguïté expose les organisations à une responsabilité pénale potentielle et les a conduites à mener leurs propres évaluations des risques, ce qui se traduit souvent par une «réduction auto-imposée des risques humanitaires» dans des zones ayant pourtant un besoin urgent d’aide humanitaire et de soutien au développement, ajoute l’étude.

Les activités de deux organismes impactées

Deux associations caritatives musulmanes canadiennes ont fait part de leur expérience à La Presse Canadienne, mais ont demandé à rester anonymes, craignant que s’exprimer publiquement ne dissuade des donateurs potentiels et ne les rende réticents à verser des dons.

Dans un cas, un organisme caritatif utilisait une plateforme de traitement des dons largement répandue dans le secteur à but non lucratif. Le service a été brusquement interrompu, sans préavis, sans explication officielle ni possibilité de recours.

La plateforme a invoqué sa banque comme raison, mais n’a fourni aucune justification écrite et n’a offert à l’organisation caritative aucune possibilité de présenter sa défense.

Ces difficultés ont contraint l’organisme à cesser ses activités dans trois pays.

Dans un deuxième cas, une association a lancé une campagne de collecte de fonds pour des projets humanitaires en Syrie après que le Canada eut modifié son régime de sanctions l’année dernière afin de faciliter l’aide humanitaire.

Au bout de plusieurs mois, le prestataire de services financiers a gelé les fonds liés à cette campagne concernant la Syrie.

Selon l’association, le prestataire ignorait initialement l’existence de l’exemption applicable en vertu du cadre de sanctions de la Loi sur les mesures économiques spéciales du Canada, qui autorisait cette activité humanitaire. Même après que cette exemption lui eut été signalée, les fonds sont restés gelés pendant qu’un examen interne prolongé se poursuivait.

L’organisme avait déjà pris des engagements humanitaires en Syrie et dépendait de l’accès à ces fonds pour mener à bien ses programmes. Les fonds restant inaccessibles, les projets ont dû être ralentis, retardés ou interrompus.

Des recommandations au gouvernement

Les recherches menées dans le cadre de l’étude de M. Emon ont été réalisées sous l’égide du bureau de la représentante spéciale chargée de la lutte contre l’islamophobie, au sein duquel il occupait le poste de conseiller spécial. Il a précisé que cette étude ne reflétait pas les opinions du gouvernement fédéral.

L’étude recommande que la direction des organismes de bienfaisance de l’Agence du revenu du Canada, avec l’aide du ministère de la Sécurité publique, publie des lignes directrices afin d’aider les organismes de bienfaisance à comprendre la portée et les limites de la nouvelle exception humanitaire et du nouveau régime d’autorisation prévus par le Code criminel.

Elle invite l’ARC et le ministère de la Sécurité publique à organiser conjointement des réunions bisannuelles à l’intention du secteur à but non lucratif afin d’aborder la question de la conformité à l’exception humanitaire et de fournir des conseils sur les meilleures pratiques à adopter lors des demandes relevant du régime d’autorisation.

L’étude recommande également que l’ARC et Affaires mondiales Canada organisent ensemble des réunions bisannuelles à l’intention des organismes à but non lucratif afin de les aider à se conformer au régime de sanctions du Canada.

L’ARC a refusé de commenter l’étude, affirmant qu’elle ne se prononce pas sur les rapports émanant de tiers.

Le ministère de la Sécurité publique a pris acte des recommandations de l’étude et a indiqué travailler en étroite collaboration avec l’ARC et d’autres partenaires fédéraux pour soutenir les organisations souhaitant en savoir plus sur l’exception humanitaire et le processus du régime d’autorisation.

Depuis 2024, les deux organismes fédéraux organisent régulièrement des actions de sensibilisation et des séances d’information interactives à l’intention des organismes de bienfaisance, des organisations non gouvernementales et d’autres parties intéressées afin de fournir des conseils, de partager les dernières informations, de répondre aux questions et de recueillir des commentaires sur le régime d’autorisation et sa mise en œuvre, a indiqué Sécurité publique Canada.

Le ministère des Finances a pour sa part indiqué qu’il examinait les recommandations de l’étude.

Jim Bronskill, La Presse Canadienne